2021-03-01
作者：中国能源报
本次两会期间，十一届全国政协常委、全国人大代表、葡京新集团350官方网站董事局主席刘汉元先生恪尽代表职守、认真履行职责，积极建言献策，参与国是，反映社情民意，并主要针对制定更具前瞻性的可再生能源发展目标、减轻光伏发电企业税费负担、解决光伏发电补贴拖欠、理清并优化光伏发电行业管理方式等方面问题进行了认真思考和仔细调研，并提出相关的建议。
刘汉元代表谈到，自工业革命以来两百余年的时间，以煤炭、石油、天然气为代表的化石能源，有力推动了人类历史文明进程，但化石能源的持续使用，也在透支着人类的未来。全球气候变暖导致的自然灾害频发，雾霾问题及资源的不可持续问题，已成为当前全人类共同面临的巨大挑战。加快推动可再生能源发展，加速推进新一轮能源革命已迫在眉睫。当前，以光伏为代表的可再生能源，已经具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件。随着产业规模不断扩大，技术不断迭代升级，近十年来光伏发电成本已下降了90%以上，在全球许多国家和地区已成为最经济的发电方式，并连续三年占到全球新增可再生能源装机容量的一半以上，这其中绝大部分光伏设备都是中国制造。
他指出，2017年10月，沙特阿拉伯报出1.79美分/千瓦时的25年长期合同电价，创造了当时光伏发电价格的最低记录。2019年，巴西、阿联酋、葡萄牙又相继报出1.75美分/千瓦时、1.69美分/千瓦时、1.64美分/千瓦时中标电价。2020年1月，该记录被再度刷新，卡塔尔报出1.57美分/千瓦时的价格，约合人民币0.11元/千瓦时，成为目前全球光伏电站最低中标电价。与此同时，我国光伏发电价格也有了大幅降低，在光照条件好的部分中西部省份，价格已经等于或者低于煤电价格。目前，我国新增光伏装机项目约有2/3已实现平价上网，预计到2021年将全部实现平价上网。作为全球光伏制造和应用第一大国，我国本应具备绝对的成本优势，但由于国外的税费、财务费用、土地租金和其他相关费用较国内更低，光伏发电较国内更具成本优势。其中，税费负担成为了制约我国光伏发电全面实现平价上网的最主要因素。
他介绍到，长期以来，我国光伏产业链上、中、下游各环节都被全额征收各项税费，主要包括25%的企业所得税、13%的增值税及其附加，还有海域使用费、土地使用税、印花税、房产税等多种税费，如再考虑社保因素，税费将更加惊人。仅从光伏发电端来看，每度电负担的税费8分到1毛，高达上网电价的19%到22%，超过发电成本的40%。对比来看，许多欧美国家对光伏产业的税收扶持力度更大、针对性更强，也更具有延续性，比如德国对太阳能发电直接免征增值税，并允许设备投资额的12.5%-27.5%进行税额抵免；美国对于使用光伏发电系统的法人和居民，允许设备投资额的30%进行税额抵免。
目前，根据现行上网电价结合光伏发电项目数据平均测算，企业实际缴纳的度电增值税达到3分到4分，实际税负超过8%。近年来，国家制定了相关政策，旨在减轻光伏企业的税费压力，如财政部、国税总局于2013年9月下发的《关于光伏发电增值税政策的通知》（财税〔2013〕66号），对光伏发电收入实行增值税即征即退50%的政策，后于2016年7月下发文件延续了该政策，执行时间至2018年12月31日截止，到期后至今仍无新的延续性政策出台。
对此项政策，部分媒体解读为光伏行业的一大利好消息，但仔细分析实则不然。由于光伏电站前期投资大，投资回报期长，设计系统寿命25年，要靠多年的发电销售收入逐步收回投资。从财务角度看，一般光伏电站的进项税额需五到六年才能抵扣完，才可能缴纳增值税，才有可能适用即征即退50%政策。但我国光伏发电从2013年起才开始真正成规模态势发展，近六年是发展的高速期。由此看来，只有较少经营很好的企业，才可能从2018年左右陆续开始享受此优惠政策，大部分企业还未开始享受该项税收优惠，政策就已经不再延续执行。因此，该政策的初衷是好的，但实际执行效果却并未达到预期。
他提出，同样作为前期投资大、投资回报期长的水力发电项目，国家已制定并下发了多项增值税减免政策。如财税〔2009〕9号文件明确规定，县级及县级以下小型水力发电单位，可选择按照简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税。此后，财税〔2014〕57号文件又规定将“依照6%征收率”调整为“依照3%征收率”，进一步减半征收小型水利发电项目的增值税，切实减轻了水力发电企业的税负。同样作为可再生能源的光伏发电，目前却仍承担着超过8%的增值税实际税负。
此外，因光伏产业链各环节都需要大量固定资产投入，资金占用量大、占用时间久、投资回收期长，加上企业融资难、融资贵，因此利息成本占据了项目成本的很大比例。但与利息成本对应的增值税却无法取得进项税额可以抵扣，无疑进一步加重了企业的税费负担。
同时，光伏发电为重资产投入，绝大多数项目均形成了大额期末留抵税额。据不完全统计，从项目投建环节看，进项税额占光伏电站投资成本的比例超过10%，形成了大额资金占用，加重了企业的资金压力。2018年6月，财政部、国税总局下发了财税〔2018〕70号文件，对部分行业企业退还增值税期末留抵税额，主要包括装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业，光伏发电项目因属于发电企业，未纳入此次退税范围。2019年3月，财政部、税务总局、海关总署联合下发的〔2019〕39号公告，决定自2019年4月1日起试行增值税期末留抵税额退税制度，对符合条件的企业新增加的期末留抵税额，按60%比例予以退还。但该政策也未能解决已建成光伏发电项目的存量期末留抵税额的消化问题。因此，既有发电项目的大额存量留抵税额造成的资金占用压力，仍然是行业普遍面临的难题。
他还谈到，为扶持我国光伏发电行业发展，财政部、国税总局还于2008年下发财税〔2008〕46号文，对符合政府规定的光伏发电企业，从项目取得第一笔生产经营收入所属年度起，实行三年免征、三年减半征收所得税的政策，这在一定程度上支持了光伏企业的发展。但根据光伏产业发展趋势判断，行业去补贴化已是必然，平价上网时代即将到来，该政策虽然起到了一定的减负作用，但在无补贴项目面临的成本压力、税费压力、资金压力面前，无异于杯水车薪，光伏发电企业仍面临严峻的生存危机。
2018年以来，在党中央、国务院持续优化营商环境和减税降费的总体部署下，一系列普惠性减税降费政策相继出台并有效实施，切实减轻了企业税费负担，对中国经济长期保持活力和全球竞争力具有重要意义。光伏产业作为国家应予鼓励和重点扶持发展的战略性新兴产业，在享受普惠性政策的同时，亟待有产业倾斜导向的减税降费政策出台。以目前我国财力来看，完全有条件支撑对光伏发电的税费减免，其对财政收入的影响微乎其微。
针对以上问题，刘汉元代表提出，在当前经济形势下，为进一步减轻光伏发电企业负担，实现保市场主体、稳投资、稳就业的目标，推动产业持续健康发展，助力全面平价上网时代早日到来，从而加快我国能源革命进程，有如下建议：
一是参照小型水力发电项目的增值税缴纳政策，将光伏发电项目纳入按照3%征收率简易征收范围；对光伏发电增值税即征即退50%的政策尽快予以延续，并参照财税〔2015〕74号文件关于风力发电增值税即征即退50%的规定，暂不设定政策终止期。
二是实现利息成本进项税额可计算抵扣。建议持续深化增值税改革，解决抵扣难点问题，参考购进农产品进项税额计算抵扣的方式，允许企业依据实际支出的利息费用，按贷款服务6%的税率比例，计算可以抵扣的进项税额。
三是对光伏发电企业实行存量期末留抵税额退还。建议在实行增量留抵退税的同时，对未享受存量留抵退税的光伏发电企业实行一次性退税，进一步减轻企业资金压力。
四是对光伏发电无补贴项目实行所得税免税政策。建议在对有补贴光伏发电项目执行三年免征、三年减半征收所得税政策的同时，对无补贴项目免征所得税。